关于耕地“进出平衡”的思考和建议

土地是人类赖以生存的物质基础，是国民经济和社会发展的宝贵资源和重要的生产要素。我国是一个人多地少的发展中国家，土地问题仍是现代化建设进程中一个带有全局性，战略性的主要问题。随着乡村振兴、农业农村现代化的深入推进，不可避免产生转变农业发展方式、调整产业结构、优化农业农村空间布局等需求，通过耕地“进出平衡”确保耕地保有量不减少、耕地质量不下降显得尤为重要。为助力耕地“进出平衡”的有效实施，关于耕地“进出平衡”我有以下思考和建议：

一、总体要求

按自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》要求，对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方式，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现县域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少。

二、耕地“进出平衡”适用范围

耕地的“进出平衡”适用范围仅适用于一般耕地（即永久基本农田以外的耕地）确需转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的情况，而永久基本农田则不得用于耕地“进出平衡”，即不得将永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。具体而言，一般耕地改变耕地地类且需要开展耕地“进出平衡”的情形包括：

第一，经批准实施的国土绿化（含绿化带）工程。 第二，经批准实施，在耕地上建设的农田防护林、沟渠、农村道路等工程。第三，经批准实施，将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地的项目。第四，经批准实施的新增设施农业建设项目。第五，在2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发之后，未经批准将一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，且确实难以恢复的情形。第六，其他应认定属于改变耕地地类、需开展耕地“进出平衡”的情形。

但是，因国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没等原因造成一般耕地改变耕地地类的，则不需要开展耕地“进出平衡”。

我认为“进出平衡”的耕地来源理论上可以是适合整治恢复为耕地的所有非耕地地类，即上一年度变更调查成果中为非耕地的农用地或农业设施建设用地。

根据自然资发〔2021〕166号文要求，已明确在平原地区原地类为耕地上种植果树、植树造林的地块，应当逐步退出，恢复耕地属性。因此，应当优先将即可恢复、工程可恢复地类作为耕地“进出平衡”的耕地最大潜力来源。其中，对于林地、草地整治为耕地的，需经依法依规核定后纳入方案。

三、对耕地“进出平衡”的实施监督

自然资发〔2021〕166号文明确自然资源部将通过卫片执法监督等方式定期开展耕地的动态监测监管，及时发现和处理问题；每年末利用年度国土变更调查结果，对耕地“进出平衡”落实情况进行检查，检查结果纳入耕地保护责任目标检查考核内容。

四、耕地“进出平衡”的实施建议

（一）及时组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案。 根据自然资发〔2021〕166号文要求，应及时组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，充分考虑县域内养殖用地、农村道路、沟渠等项目的合理需要，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并及时组织实施。

（二）重视耕地“进出平衡”的供需分析与预测。 在做好与国土空间总体规划、土地综合整治等专项规划、村庄规划等详细规划的衔接基础上，做好耕地“进出平衡”的供需分析与预测。一方面是需求端分析，根据历年耕地与其他农用地之间用途转变规律，结合本地区国土绿化、设施农业项目建设、农田水利设施建设、农业结构调整等项目需求，做好耕地“进出平衡”需求预测；另一方面是供给端分析，根据“三调”及国土变更调查数据做好即可恢复和工程恢复地类分析，结合规划用途、土地质量、已有项目情况、权利人意愿等因素，综合研判恢复为耕地的难度与潜力，确保耕地足额优质补入。

（三）转出应优先使用难以长期稳定利用的耕地。 自然资发〔2021〕166号文要求耕地转变耕地地类后，应当补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少的目标。因此开展耕地“进出平衡”应当按照新《土地管理法实施条例》规定，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地时优先使用难以长期稳定利用的耕地。此外，应加强耕地转为其他农用地的审批把关，确保转变耕地地类符合相关标准并得到批准，并在“三调”底图和年度国土变更调查结果上明确实施位置。

（四）提前做好耕地“进出平衡”指标储备工作。 由于耕地“进出平衡”转入耕地的最大潜力来源是即可恢复为耕地、工程可恢复为耕地的农用地，而这些农用地的分布区域可能与耕地转出项目所在区域并不一一对应，且耕地恢复工作会涉及到耕地地类的认定和审批，可能需要较长时间。

建议发挥统筹作用，预测未来一段时间的耕地转出需求量，提前开展耕地恢复工作，储备一批耕地“进出平衡”指标，确保在实施耕地转换的年度内及时补充相应的耕地，落实年度耕地“进出平衡”，以便在年度国土变更调查中依法对地类予以变更，同时也为跨镇街的统筹调剂预留空间。

（五）加强耕地“进出平衡”的资金保障。 为了提前储备耕地“进出平衡”指标，可以加强资金统筹力度，从新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金以及其他财政资金中统筹安排专项资金，组织实施耕地恢复，并按照拟恢复耕地的现状地类、青苗、附着物情况制定补偿标准，加大对恢复耕地的管护激励力度，实现耕地“先进后出”，确保有关项目及时落地。

（六）耕地“进出平衡”的资金收取建议。 根据《土地管理法》第三十条“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”及《土地管理法实施条例》第十二条“国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度”，我建议耕地“进出平衡”收费参考陕西省自然资源厅关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知（陕西自然资发【2020】27号）文件关于开垦费的收费标准。将“进出平衡”的垦造耕地费纳入耕地开垦费进行管理使用。费用原则上应来源于耕地“进出平衡”的需求申报主体，按照"占多少，垦多少"的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。实施资金保障也是制度能够顺利运行的关键。

总之，耕地作为一种十分重要又稀缺，且很难再生的资源，在可持续发展战略中，耕地资源的有效保护与合理利用是我国可持续发展的重要资源保障。因此，做好耕地“进出平衡”有利于耕地保护措施的落实，有利于群众节约集约利用耕地，从根本上保护耕地，牢守耕地红线，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展。

来源：自然资源讲堂

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总 监 制：韩 韧

监 制：张正德

审 核：苏润军

本期制作：董利宁